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解读《广东省渔船安全生产管理办法》

　　为更好地推动我省海洋渔业政务信息公开，促进社会公众参与及监督行政决策，现从制订《广东省渔船安全生产管理办法（草案）》（以下简称《办法》）的必要性、可行性、立法依据、立法过程、主要内容等方面进行解读。

　　一、我省制订《办法》的必要性

　　“十二五”以来，“高度重视海洋开发和海洋经济发展”和“加强现代农业建设”成为我国经济发展的重要战略部署，广东省作为“全国海洋综合开发试验区”，省委、省政府更是提出建设“现代农业强省”以及“海洋经济强省”的发展目标。渔业，尤其是海洋渔业，作为广东农业的一个重要支柱产业，同时又是海洋经济的重要组成部分，大力发展渔业符合我省发展的方向和步调。渔业捕捞属于高风险行业，做好渔船安全生产工作，对保障渔民生命财产安全、建设现代渔业、维护渔区社会稳定具有重要意义。因此，我省制订《办法》的必要性体现在以下四个方面。

　　（一）我省渔船安全生产形势严峻，制约现代渔业发展。广东是传统海洋和渔业大省，大陆海岸线长达4114公里，海域面积42万平方公里，有大小渔港和渔船停泊区135个，登记在册渔船5.8万艘，渔业户约52万户，渔业人口约240万人，2013年渔业经济总产值2124.85亿元，约占农业产值比重20%。但我省渔船集约化生产程度不高、渔船“老、旧、残”、安全生产设备落后、安全措施落实困难、救助能力不强等问题给渔船安全生产管理工作带来了很大困难。加之广东省为台风多发省份，平均每年登陆广东的台风有3.7个，居全国之首，给渔船、渔港设施等造成重大损失，还对渔民人身安全造成严重威胁。据统计，2010年至2016年中，全省共发生渔船安全事故、自然灾害事故达358宗、死亡失踪323人，平均每年55宗、死亡失踪50人（其中，特大事故1宗，死亡失踪62人；重大事故2宗，死亡失踪23人；较大事故17宗，死亡失踪75人）。2013年“9.29”南沙渔船自然灾害事故，造成14人死亡、48人失踪，更是将渔船安全管理问题推至风口浪尖，也引起了习近平总书记以及胡春华书记、朱小丹省长等领导的高度关注。为改善我省渔船安全生产态势，进一步规范我省渔船安全生产管理工作势在必行。

　　（二）渔船安全生产管理体系的构建亟需加强法制建设。国家高度重视安全生产工作。在十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的背景下，“完善安全生产法律法规和政策标准体系”已成为推动经济和社会发展的重点任务。但我省渔船安全生产法制建设远不能满足当今社会发展要求、渔船安全生产形势和渔民群众诉求。近年来，党中央和国务院先后出台了《国务院办公厅关于加强渔业安全生产工作的通知》（国办发〔2008〕113号）和《渔业安全生产“十二五”工作规划》等重要文件，指导渔船安全生产工作。广东省政府也于2014年5月27日印发《关于进一步加强渔船安全生产管理的通知》（粤府办〔2014〕28号），为渔业行政主管部门履行职能、加强管理提供了重要依据。但目前我省还没有一部专门针对渔船安全生产管理方面的法规或规章，现有的管理规定大多分散于《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规中，法规之间衔接不够，且对渔船安全相关规范要求的表述比较含糊。如《安全生产法》第十七条 “生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件……”，《渔业法》第二十五条 “从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业……”，均未明确渔船安全生产条件，对渔船安全生产管理工作缺乏指导性和可操作性。

　　为加强我省渔船安全生产管理法制建设，实现主管部门“有法可依”、渔民群众“有法可守”，制订、出台我省渔船安全生产管理工作规范性文件，已经成为一项十分紧迫的工作任务。

　　（三）渔船安全生产责任体系亟需完善。2014年全国渔业安全生产工作视频会议上，农业部渔业渔政管理局赵兴武局长强调“渔业安全生产实行属地为主、党政领导、行业监管、齐抓共管的责任体系。要积极推动将渔业安全生产纳入各级党委、政府安全生产工作之中，列为当地安全生产工作的重中之重，建立责任制，明确责任人，严格考核奖惩，一级抓一级，层层抓落实，把责任落实到岗位，落实到人，落实到乡镇、村、街道和居委会，落实到企业、船主和船上人员。”但目前责任体系的构建情况不容乐观：

　　1.渔船所有人、经营人和船长的主体责任不明确。我省渔船生产经营活动有一定特殊性，绝大多数是小型渔船，以个体形式开展生产活动，两至三成为大中型渔船，雇有几个至十几个不等的渔船船员，只有少量渔船是由企业组织开展生产活动。因此，渔船安全生产不能简单适用《安全生产法》和《广东省安全生产条例》中关于生产经营单位的规定。例如，《安全生产法》中“生产经营单位的主要负责人应当组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程、保证本单位安全生产所必需的资金投入以及投入的有效实施”、“生产经营单位必须依法参加工伤保险”、“对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分”等对主体责任的相关规定主要以企业为对象，在渔船生产领域难以执行。

　　2.政府的属地责任与部门的监管责任不清晰。国家安全监管总局新闻发言人黄毅曾提出：“在强化监管方面，乡镇人民政府应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督和检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”而但现行的法律法规对如何落实乡镇、街道和村（居）委会的属地管理责任尚未明确。如近年出台《广东省渔港和渔业船舶管理条例》，规定了“乡（镇）人民政府、街道办事处应当加强渔业安全生产管理”村（居）委会“要加强渔船安全生产组织，并设立渔船安全管理员”，但却没有对乡镇人民政府的渔业安全生产管理职责以及村（居）委会如何加强渔船安全生产组织、如何发挥渔船安全管理员的作用等进行明确，这就造成了安全管理体系的“最后一公里”末梢脱节现象，法律法规无法真正落到实处。

　　此外，渔船安全生产管理工作经常出现无监管措施依据、有责无权、或责大于权的现象，如《广东省安全生产条例》第三十三条规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门和其他监管部门应当依法对生产经营单位的安全生产情况组织检查”，但未明确安全检查的形式以及监管部门的职权，极不利于我省渔船安全生产管理工作的开展。

　　尽快制订出台我省渔船安全生产管理办法，健全从县级人民政府到村（居）民委员会的渔船安全监管体系，明确监管部门职责，逐级落实渔船安全生产责任制，切实增强各方的责任意识，完善管理制度、强化处罚措施，具有十分重大的意义。

　　二、我省制订《办法》的可行性

　　（一）《办法》具有良好的实施基础。多年来，我省持续加强渔船安全生产宣传教育，单2014年，我省举办安全生产培训共165期，参加培训人员达19399人。渔民群众安全生产和遵章守法意识得到大幅提升，并对渔船安全生产规范化管理表现出强烈诉求；渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构（渔业船舶检验）等部门在渔船安全生产监管工作中，积极探索并总结了一套行之有效的工作经验，这些措施和做法有效促进了我省渔业安全生产形势的稳定好转。随着更多的渔业合作组织的建立、渔船管理与通信指挥系统的建成，《办法》中赋予各方的职责和措施将完全可以实施，渔船安全生产监管工作将能形成更加广泛的合力。

　　（二）《办法》具有充分的法理依据。《办法》的起草过程中，我局深入研究了《中华人民共和国安全生产法》、《广东省安全生产条例》、《广东省渔港和渔业船舶管理条例》等相关法律法规，充分与现有的法规体系进行了衔接。在办法初稿制订后，我局还通过召开座谈会、研讨会的形式深入基层进行调研论证，广泛听取一线执法单位和渔区社会各界的意见和建议，经过反复论证与修改，最终形成了较为符合我省渔船安全生产管理实际的《办法》。《办法》的出台，将能有效推动我省渔船安全生产监督管理工作，从根本上保障了我省渔业经济的健康发展。

　　（三）兄弟省份提供良好借鉴经验。为填补渔船安全监管的立法空白，福建、海南、江苏等省根据渔船安全生产管理需要先后制订渔船安全管理地方性法规，受到社会的广泛关注与肯定。经实践证明，渔船安全管理法规的出台使渔船安全管理的规范化、组织化和信息化水平得到了有效提升，安全生产形势实现根本好转。山东省最近出台的《山东省渔业船舶管理办法》也对渔船安全生产管理作了具体规定，如“渔船应当按照规定配备和使用安全救助信息系统终端设备”、“渔船进出渔业港口，应当申请办理进出港签证手续，接受安全检查”、“渔业船员临水作业应当穿着救生衣，吊装作业应当佩戴安全帽”等，为渔船安全生产管理提供了有效依据。我局充分吸收、借鉴了兄弟省份关于渔船安全生产管理的先进经验，使《办法》更为切实可行。

　　三、我省制订《办法》的依据

　　（一）《中华人民共和国安全生产法》

　　（二）《中华人民共和国海上交通安全法》

　　（三）《中华人民共和国渔业法》

　　（四）《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》

　　（五）《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》

　　（六）《中华人民共和国渔业船员管理办法》

　　（七）《中华人民共和国行政处罚法》

　　（八）《广东省安全生产条例》

　　（九）《广东省渔港和渔业船舶管理条例》

　　（十）《广东省规章设定罚款限额规定》

　　（十一）《广东省行政过错责任追究暂行办法》

　　（十二）《生产安全事故报告和调查处理条例》

　　（十三）《广东省重大安全事故行政责任追究规定》

　　四、《办法》的制订过程

　　为增强《办法》的可行性和操作性，自2012年以来，广东省海洋与渔业局多次召开专题会议研讨，组织业务骨干赴福建、浙江等渔业安全生产管理工作先进的省份以及省内重点渔区实地调研，认真对比分析近年来我省开展渔船安全监督管理工作中的行之有效的作法和存在的不足，结合当前我省渔船安全生产形势和特点，完成了本《办法》的起草工作。

　　2012年4月，广东省海洋与渔业局组织专家组到福建省开展渔船安全生产管理工作调研，并着手起草本办法。2012年11月20日，正式发函广东省安监局、边防局、消防局、工商局、海上搜救中心和广东海事局等6个相关省直部门，征求有关部门对《办法》的意见；2013年1月8日，组织渔村干部、船东代表召开座谈会，听取吸收基层干部群众的意见建议；2013年1月28日，委托广东省渔政总队阳江支队召开渔村干部和渔民代表座谈会，专题征求意见；2013年1月30日，向全省21个地级以上市人民政府征求意见，并根据政府和部门等提出的意见，再次组织对《办法》的有关条款进行了细致的研究和认真的修改。

　　2014年，根据“9.29”自然灾害事故以来省委省政府领导系列批示指示精神和省政府办公厅意见，再次组织进行修改，并于3月26日再次提请省政府审议，由省法制办组织征求了省直有关单位及地级以上市修改意见；2014年4月21至26日，会同省法制办再次赴闽浙两省深入调研，汲取两省渔船安全生产管理的先进经验；2014年5月26至29日，组织调研组到珠海、阳江、茂名等沿海重点市调研，听取基层政府、渔村干部及渔民代表的意见和建议；8月25日至27日，组织基层业务骨干集中研讨，结合各地修改意见及调研结果，进一步完善《办法》；11月4至7日及2015年4月24日，先后两次会同省法制办进行了统稿，逐条研究完善，最终形成本《办法（草案）》。

　　五、《办法》的主要内容

　　《办法》共分六章三十一条，主要内容有四个方面：

　　（一）初步建立了渔船安全生产责任体系。

　　一是明确了渔船所有人、经营人和船长的主体责任。渔船所有人、经营人和船长是渔船生产活动组织者、实施者和受益者，其工作习惯、职业操守与安全意识对渔船安全起到主导性作用。《办法》第二章重点细化了渔船所有人、经营人和船长职责，要求“渔业船舶所有者、经营者应当建立渔业船舶安全生产岗位责任制，按照规定配备适任渔业船员（以下简称船员），配置和使用消防、救生等安全生产设备，安装电子身份识别标签，定期保养渔业船舶，确保渔业船舶安全适航”，明确“渔船船长应当落实船员岗位安全生产职责以及航行安全、跟帮生产等安全生产制度；定期组织检查安全生产设备、证书证件、船员配备以及渔业船舶适航等情况，排查生产安全事故隐患，落实整改措施”。同时还对渔业企业提出了配备安全生产管理人员、制定渔业船舶安全生产管理制度及应急预案、建立安全生产管理档案等要求。

　　二是明确了各级政府及村（居）民委员会的属地管理责任。各级政府的主要职责主要是宏观管理，统一领导，建立健全管理体系等。《办法》第四条、第六条、第十一条、第十四条、第十九条重点强化了各级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会的渔船安全生产管理职责。乡镇人民政府、街道办事处应当明确渔业船舶安全生产责任人，落实安全生产规章制度，建立渔业船舶跟帮生产制度和渔业船舶安全生产管理台账，督促渔业船舶所有者、经营者以及船长依法生产，加强安全生产宣传教育、培训。居民委员会、村民委员会应当协助乡镇人民政府、街道办事处落实安全生产措施，明确相关人员负责渔业船舶安全生产工作。

　　三是明确了渔业行政主管部门的监管责任。《办法》第十二条明确，县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属渔政监督管理机构应当履行宣传贯彻渔业船舶安全生产管理相关规定，组织实施渔业船舶安全生产分类监管，组织实施渔业船舶安全生产应急预案，协调渔业船舶安全生产应急处置、指导乡镇人民政府、街道办事处开展渔业船舶安全生产监督管理等职责。

　　（二）建立健全了渔船安全生产管理基本制度。

　　一是建立渔业安全生产管理员制度。渔业安全生产管理员承担着政府和渔民群众的桥梁枢纽的重要作用，是渔业安全法律法规政策的执行者和实践者，《广东省渔港和渔业船舶管理条例》对此做了原则性规定。为发挥基层安全管理员的重要作用，《办法》第十四条规定“ 居民委员会、村民委员会应当明确相关人员负责渔业船舶安全生产工作”。

　　二是实行渔船跟帮生产制度。渔船单船在海上作业，尤其是在我省渔船整体安全性能不强的情况下，极易发生意外。多艘渔船跟帮生产，相互照应是增强自救互救能力、确保安全生产的有效举措，切合当前渔民群众的实际需求。全面落实渔船跟帮生产制度，海上作业渔船一旦遇到险情，就可通过船上通信设备紧急呼救，其他跟帮渔船可就近提供及时有效的救助，最大限度避免和减少渔船海难事故所造成的损失。因此，《办法》第八条明确了渔船船长应当落实跟帮生产等安全生产制度，第十一条第二款明确了乡（镇）人民政府、街道办事处建立渔船跟帮生产制度的职责。

　　三是完善安全生产执法检查制度。渔船安全监管包括行政管理和安全生产监督检查两方面。渔政渔港监督管理机构负责渔船安全生产监督检查，是保障渔船安全生产各项规章制度有效落实的关键环节。《办法》第十五、十六条完善了渔船安全生产监督检查制度，明确了检查的具体措施、主管单位、处理方式等，增强该管理手段的透明度，便于执行和监督。

　　（三）细化和完善了应急救助相关制度。

　　一是危险天气的应急处置。《办法》第十九、二十条分别对各级人民政府、村（居）民委员会、渔业主管部门的防御气象灾害的职责作了规定，按照“安全第一，预防为主”的原则，要求各级人民政府做好健全预警预报信息发布机制，完善应急处置配套设施建设和遇险人员撤离、安置以及灾后复产配套措施；要求村（居）民委员会协助组织渔业船舶自救互救以及渔业船舶回港和渔民上岸避险，并按照规定上报有关情况；要求各级渔业行政主管部门制订并组织实施渔业船舶安全生产应急预案，组织渔业船舶开展应急演练

　　此外，《办法》第二十一条还明确要求渔船关注天气动态，并服从当地人民政府指挥，按照要求落实渔业船舶避风、避险措施。

　　二是发生事故后的应急处置。生产安全事故发生后的应急救援与调查处理，对于减少损失，保护人民群众合法利益，落实责任追究制度至关重要。根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》，第二十二条明确“渔业船舶发生生产安全事故或者遭遇险情时，应当积极开展自救，并立即向渔政监督管理机构或者相关部门报告，服从当地人民政府和搜救机构指挥。在危及船员生命安全的紧急情况下，船长应当及时决定弃船，并最后离船。”

　　三是建立了渔船海难搜救互助金制度。目前，我省已经形成了专业救助力量为主、渔政队伍及社会力量救助为辅的渔业海难救助模式，并建立了省、市、县三级应急值班系统，能够做到及时响应和组织搜救。但考虑到在渔业海难救助实践中，大多数渔船作业范围广、离岸距离远，专业搜救船难以实施及时有效的救助，渔船自救和互救是最有效的方式，而且海上搜救成本高，如缺乏有效的补偿、奖励机制，难以调动渔民群众参与救助的积极性，不利于自救互救的开展。为此，第二十四条明确“县级以上人民政府可以建立渔业船舶海难搜救互助金，补偿和奖励积极参与渔业船舶遇险搜寻救助的单位和个人，救助因事故导致生活困难的人员”。通过对积极参与渔业海难救助的渔船、单位和个人进行奖励，弘扬见义勇为、团结互爱的崇高精神，以提高渔船安全生产的保障能力。

　　（四）明确了相关法律责任与罚则。

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》和《广东省规章设定罚款限额规定》，针对近年来渔船安全监管中经常遇到，但现行法律法规未予规范的行为，如防台期间等紧急情况下拒不服从指挥以及未落实主体责任等设定了罚款的行政处罚。《办法》第二十六条规定：“违反本办法规定，有下列情形之一的，由渔业行政主管部门或者其所属渔政监督管理机构责令限期改正；逾期未改正的，渔业船舶所有者、经营者为单位的，处5000元以上5万元以下罚款；渔业船舶所有者、经营者为个人的，处500元以上1000元以下罚款：（一）未配备适任船员的；（二）未配置或者使用安全生产设备的；（三）未安装电子身份识别标签的。”第二十八条规定：“渔业船舶所有者、经营者以及船长违反本办法第二十一条规定，不服从指挥，未按照要求落实避风、避险等措施的，由渔业行政主管部门或者其所属渔政监督管理机构责令立即改正；拒不改正的，渔业船舶所有者、经营者为单位的，处10万元以下罚款，对其责任人处5000元罚款；对船长以及渔业船舶所有者、经营者为个人的，处500元以上1000元以下罚款，造成渔业船舶生产安全事故的，依法追究相关人员责任。”